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地方債管理：開正門堵后門
近來，財(cái)政部多次發(fā)布文件，對地方各種違法違規(guī)舉債融資行為“圍追堵截”,。這一方面說明國家重視防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),、保持財(cái)政可持續(xù)性,，另一方面也折射出一些地方違法違規(guī)舉債已到了相關(guān)部門“忍無可忍”的程度——
近來,，財(cái)政部多次發(fā)布文件，對地方政府債務(wù)管理頻頻“亮劍”,，尤其是對地方各種違法違規(guī)舉債融資行為“圍追堵截”,。一系列措施表明，雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,，但國家始終把防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放在重要位置,，確保不出現(xiàn)區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
“堵暗道”政策全覆蓋
6月2日,，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，該文件的發(fā)布,，初步實(shí)現(xiàn)了防范當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋。
財(cái)政部緊鑼密鼓地發(fā)布一系列指向明確,、措施嚴(yán)厲的文件,，一方面說明國家重視防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保持財(cái)政可持續(xù)性,，另一方面也折射出一些地方違法違規(guī)舉債已到了相關(guān)部門下定決心重拳整治的程度,。
我國地方政府債務(wù)情況如何?據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，截至2016年末,，我國地方政府債務(wù)余額15.32萬億元,，地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為80.5%。加上納入預(yù)算管理的中央國債余額12.01萬億元,，兩項(xiàng)合計(jì),，我國政府債務(wù)27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計(jì)算,，2016年我國政府債務(wù)的負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)為36.7%,，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控,。
“從中國的經(jīng)濟(jì)增長率和地方政府總體資產(chǎn)角度看,，當(dāng)前我國政府債務(wù)水平是可承受的。但不容忽視的是,，一些地方出現(xiàn)了違法違規(guī)舉債苗頭且形式不斷翻新,，如變相擔(dān)保舉債、政府購買工程,、承諾PPP項(xiàng)目固定收益,、對PPP項(xiàng)目保底回購、明股實(shí)債等,。長此以往,，將危及當(dāng)期和遠(yuǎn)期的財(cái)政與金融穩(wěn)定，因此必須早尋良策及時(shí)控制,。”中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長白景明說,。
中債資信地方政府及城投行業(yè)研究團(tuán)隊(duì)也認(rèn)為，在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)43號文)和新預(yù)算法實(shí)施以來,，地方政府舉債機(jī)制已經(jīng)逐步成形,，建立了限額管理、預(yù)算管理,、風(fēng)險(xiǎn)處置日常監(jiān)督等管理體系,，但是對于地方政府的一些“表外債務(wù)”即隱性負(fù)債并沒有統(tǒng)一的口徑，最典型的是地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保,、通過政府購買服務(wù),、政府引導(dǎo)基金和PPP等方式變相舉債。
財(cái)政部近期發(fā)布的一系列文件,，正是指向一些地方政府花樣翻新的違法違規(guī)融資擔(dān)保行為,，其中包括嚴(yán)格限定政府購買服務(wù)的范圍、嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理,、嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資,，并要求切實(shí)做好政府購買服務(wù)信息公開等。同時(shí),，對PPP,、政府投資基金等政府與社會(huì)資本方各類合作行為提出明確要求。此外,，還通過開“正門”發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券,，從機(jī)制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲(chǔ)備名義，以儲(chǔ)備土地抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”,，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債等行為,。
織密織牢監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)
從上世紀(jì)90年代起,，不少地方政府性債務(wù)狀況比較混亂，引起社會(huì)高度關(guān)注,。2015年開始實(shí)施的新預(yù)算法建立了規(guī)范的地方政府舉債融資新機(jī)制,，開前門堵后門、修明渠堵暗道,，開啟地方債管理的新時(shí)代,。
然而，新機(jī)制的建立,，并非意味著違法違規(guī)舉債融資的終結(jié),。在新規(guī)實(shí)施過程中，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資行為時(shí)有發(fā)生,，甚至花樣翻新,。
財(cái)政部部長肖捷多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，今年3月份在全國人大會(huì)議作預(yù)算報(bào)告時(shí)提出,，“把防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放在更為重要的位置”,。去年底以來，國家采取一系列重要措施加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理：
——完善地方政府債務(wù)管理規(guī)章制度,。在國務(wù)院層面,，國辦印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，對地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出系統(tǒng)性安排,。除了上述幾個(gè)專門針對地方政府違法違規(guī)舉債的文件,，財(cái)政部還發(fā)布了地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法、地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法,，推動(dòng)地方政府債務(wù)管理走向規(guī)范化,、制度化、透明化,。
——建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢,，授予專員辦就地查處的權(quán)力,，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起,、問責(zé)一起的機(jī)制,。
——核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問題。依據(jù)審計(jì)移交線索和舉報(bào)線索,，對部分地方違法違規(guī)融資擔(dān)保行為開展專項(xiàng)核查,，持續(xù)保持對地方政府債務(wù)監(jiān)督的高壓態(tài)勢。
……
“2015年以來實(shí)施的地方政府規(guī)范舉債制度體系既體現(xiàn)了中國特色的行政管理體制特征,，又考慮了當(dāng)期穩(wěn)增長與防風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合的要求,，是切實(shí)可行的制度安排,。但不容忽視的現(xiàn)實(shí)問題是，近年來不規(guī)范的地方政府融資行為仍時(shí)有發(fā)生且有不管就失控的可能,。顯然,，現(xiàn)在必須防患于未然，當(dāng)機(jī)立斷出實(shí)招嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)放大,。”白景明說,。
改革落地任重道遠(yuǎn)
“地方債開了‘前門’以后，‘后門’仍然屢禁不止,，規(guī)范地方政府融資行為任重道遠(yuǎn),。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授喬寶云說。
針對這些情況,，財(cái)政部根據(jù)預(yù)算法和國發(fā)43號文件精神,，出臺了相關(guān)政策，覆蓋了當(dāng)前地方政府及其部門主要違規(guī)違法融資方式,，列出了正面和負(fù)面清單,。“這些措施產(chǎn)生了非常好的效果。同時(shí)也要注意到,，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可能一勞永逸,。這些地方政府融資的負(fù)面清單可能在實(shí)踐中還會(huì)不斷增加，還要在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題,，解決問題,。”喬寶云說。
實(shí)際上,，不少學(xué)者都認(rèn)為地方政府債務(wù)管理是一個(gè)關(guān)系改革大局的問題,。“規(guī)范地方政府舉債權(quán)不只是資金管控問題，也不是一種短期調(diào)控,。認(rèn)識規(guī)范地方政府舉債融資問題應(yīng)有必要提高站位,，具體講就是要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定長效機(jī)制建設(shè)角度認(rèn)識問題。由此出發(fā),，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)可以得出結(jié)論,，規(guī)范地方政府舉債融資事關(guān)國家長治久安。”白景明說,。
黨的十八大,，尤其是十八屆三中全會(huì)以來，財(cái)稅體制改革不斷深化,，“改進(jìn)預(yù)算管理制度,、完善稅收制度、建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三大任務(wù)持續(xù)推進(jìn),。特別是去年8月份,，國務(wù)院出臺推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見,，明確了改革的總體要求、劃分原則,、主要內(nèi)容,，還提出了分領(lǐng)域推進(jìn)的工作安排。
地方政府違法違規(guī)融資根本的原因還是政府職能不清,，有些地方政府官員好大喜功,，不顧實(shí)際需要和財(cái)力可能，盲目擴(kuò)大投資,。“從政府間財(cái)政關(guān)系上看,，一方面，事權(quán)和支出責(zé)任不清晰容易產(chǎn)生不合理的投資項(xiàng)目;另一方面,，償債責(zé)任容易留給下屆政府,，產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)和激勵(lì)不相容。”喬寶云說,。
很顯然,，建立防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，單靠強(qiáng)化地方債管理是不夠的,。喬寶云表示,，目前還需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能,，建立更加合理的政府間財(cái)政關(guān)系,，使地方政府從不敢觸紅線到不愿觸紅線。
單有好的制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,，關(guān)鍵是落實(shí),。“只有從國家長治久安角度看待規(guī)范地方政府舉債，才能設(shè)計(jì)好制度,、制定好政策,、落實(shí)好措施。各級地方政府應(yīng)主動(dòng)探索防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可行之策,，要認(rèn)識到把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)轄區(qū)總體穩(wěn)定,。”白景明表示。
(來源：經(jīng)濟(jì)日報(bào) 記者 曾金華)
