瞭望：紀(jì)律檢查體制改革的實(shí)質(zhì)性突破
《決定》針對(duì)黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用方面存在的不足,，提出了改革和創(chuàng)新的任務(wù)，并對(duì)紀(jì)委,、派駐機(jī)構(gòu),、巡視機(jī)構(gòu)都確定了改革路徑
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要改革黨的紀(jì)律檢查體制,。在反腐敗面臨嚴(yán)峻形勢之際,，將紀(jì)律檢查監(jiān)督工作的體制機(jī)制改革創(chuàng)新，列入全面深化改革中的一項(xiàng)重要任務(wù),，擺上了議程,，意義十分重大。
紀(jì)檢體制機(jī)制仍需完善
黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則,，也是黨內(nèi)行為規(guī)范的總稱,。為了維護(hù)黨的紀(jì)律，需要有一套執(zhí)行檢查,、監(jiān)督任務(wù)的體制機(jī)制及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來保證,。
權(quán)力需要監(jiān)督，監(jiān)督由客體和主體兩個(gè)部分構(gòu)成,，如果沒有監(jiān)督者和被監(jiān)督者,，搞所謂自我監(jiān)督，那就如同抓住自己的頭發(fā)往上提,。
這種監(jiān)督又具有兩大特性：其一,，監(jiān)督是外在的。就是說對(duì)一個(gè)權(quán)力單元（權(quán)力單元可以是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子,，也可以是一個(gè)掌握權(quán)力的人）實(shí)施監(jiān)督必須有外在的力量,。其二,，監(jiān)督需要權(quán)威，這種權(quán)威是建立在地位差別基礎(chǔ)上的,。英語中監(jiān)督是supervision,，其中super有大一號(hào)的意思，vision是看,、視,。那么，監(jiān)督方和被監(jiān)督方之間是不平等的,，監(jiān)督方的地位要高于被監(jiān)督方,，起碼要等同。正是這種大對(duì)小的特性,，才使有效監(jiān)督成為可能,。需要說明的是，這里所說的地位大小并不能簡單解釋為職務(wù)級(jí)別的高低,，而是一種職能,。
中國共產(chǎn)黨是從1927年設(shè)立黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的。黨的五大,，產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì),。除了“文革”期間的九大、十大,，歷次黨代會(huì)都產(chǎn)生了黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu),。這對(duì)黨能保證嚴(yán)格的紀(jì)律起到了十分重要的作用。
目前,，承擔(dān)黨內(nèi)紀(jì)律檢查和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)主要是幾種,，一種是作為黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)及它的機(jī)關(guān)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu),；還有一種是派出機(jī)構(gòu),。黨的十三大以后，為了加強(qiáng)中央和地方各級(jí)黨和政府直屬機(jī)關(guān)黨的工作,，將原來的直屬機(jī)關(guān)黨委改為黨的工作委員會(huì),，紀(jì)委也相應(yīng)改為紀(jì)律檢查工作委員會(huì)，紀(jì)工委是上級(jí)紀(jì)委的派出機(jī)構(gòu),；另外,，巡視工作既是一種制度，在黨內(nèi)監(jiān)督中的作用越來越重要,，它也有一套相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來保證這項(xiàng)制度的執(zhí)行,。
不管從歷史看，還是從現(xiàn)實(shí)看,，各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用不盡相同,，一些機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能之所以發(fā)揮得比較好,，往往不完全是制度在起作用，而是人的因素在起作用,。比如,，這個(gè)紀(jì)委書記、紀(jì)檢組長資歷老,、能力強(qiáng),，盡管在單位領(lǐng)導(dǎo)班子中排位靠后，卻很有分量,?？墒牵绻豁?xiàng)制度貫徹執(zhí)行的好壞,，人的因素在起決定作用,，或者說在相當(dāng)程度上由人的因素在起作用，那么,，就說明這項(xiàng)制度本身有欠缺,、有不完善的地方。
紀(jì)委隸屬關(guān)系將有實(shí)質(zhì)性改變
《決定》正是針對(duì)黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用方面存在的不足,，提出了改革和創(chuàng)新的任務(wù),，并對(duì)紀(jì)委,、派駐機(jī)構(gòu),、巡視機(jī)構(gòu)都確定了改革路徑。首先就是紀(jì)委的隸屬關(guān)系將有實(shí)質(zhì)性的改變,。
黨章規(guī)定,，地方紀(jì)委、基層紀(jì)委受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo),。在實(shí)際工作中,，兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的作用也不是平分秋色的，同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用更明顯,。黨委,、紀(jì)委不但是同一體的，而且是上下級(jí)關(guān)系,，按照監(jiān)督工作的本質(zhì)規(guī)律,，紀(jì)委的監(jiān)督作用就容易打折扣。
因此,，改革黨的紀(jì)委檢查體制,，還是要從領(lǐng)導(dǎo)體制入手?？梢栽O(shè)想,，中央紀(jì)委在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下工作,，黨的地方各級(jí)紀(jì)委受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，這就是單一領(lǐng)導(dǎo)體制,?；蛘叻謨刹礁模葘⒌胤礁骷?jí)紀(jì)委由現(xiàn)在的受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo),，改為受上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo),，或者明確以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。這就涉及到修改黨章,，也不是黨的全會(huì)所能承擔(dān)的任務(wù),。
這次《決定》在明確雙重領(lǐng)導(dǎo)的前提下，提出強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo),，并且將領(lǐng)導(dǎo)體制中兩個(gè)最主要的實(shí)質(zhì)性的問題,，一個(gè)是履行職責(zé)的權(quán)力，一個(gè)是干部管理權(quán)限,，明確由上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)管理,。
查辦案件是紀(jì)委履行職責(zé)最主要的權(quán)力?！稕Q定》明確“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主,，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”。
干部管理是組織建設(shè)中最主要的職權(quán),?！稕Q定》明確“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”,。
可以說,，上述兩項(xiàng)規(guī)定，再加上一系列的具體規(guī)定,，已經(jīng)從實(shí)質(zhì)上理順了紀(jì)委的隸屬關(guān)系問題,，其意義非常重大。
完善紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理
派駐機(jī)構(gòu)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要組成部分,。上世紀(jì)90年代開始實(shí)行紀(jì)委派駐制度,，一般稱為紀(jì)檢組。紀(jì)檢組的職能也是監(jiān)督,。從實(shí)踐看,，在履行監(jiān)督職責(zé)方面表現(xiàn)得參差不齊，有好有差,。
按現(xiàn)有規(guī)定,，紀(jì)檢組長是這個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員，他是有一票的，是這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一分子,。這樣做的好處在于,，由于是同一體，彼此之間不存在信息屏障,，便于監(jiān)督,。
有一利必有一弊。如上所述,，監(jiān)督的客體主體不分,，就難以實(shí)施有效監(jiān)督。在一些部門,，紀(jì)檢組長還兼任機(jī)關(guān)黨委書記,，在實(shí)際工作中參與許多具體事情。種種利益,，千絲萬縷,，割不斷，理不清,。大家都在一幢樓里辦公,，一個(gè)飯?zhí)贸燥垼ь^不見低頭見,，七八年下來,，甚至一二十年朝夕相處，一旦有人犯事,，處置中,，恩怨感情的因素不可能一點(diǎn)不起作用，包公斬包勉,，還唱了一大段戲呢,。
《決定》提出,，全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu),，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理,。派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),，履行監(jiān)督職責(zé)。那么,，要明確隸屬關(guān)系,，對(duì)上負(fù)責(zé)，應(yīng)該還有一些具體規(guī)定,，比如,，努力減少與派駐單位的利益關(guān)系等。
加強(qiáng)巡視制度建設(shè)
現(xiàn)在腐敗分子的暴露，主要是靠舉報(bào),，另一個(gè)就是日益彰顯監(jiān)督功能的巡視制度?，F(xiàn)在的巡視制度始于1996年，已經(jīng)積累了十多年的經(jīng)驗(yàn),。隨著這項(xiàng)制度在實(shí)踐中不斷完善,，它在黨內(nèi)監(jiān)督方面已發(fā)揮越來越重要的作用。為什么能這樣,，根本原因就在于它反映了監(jiān)督的本質(zhì)規(guī)律,，即監(jiān)督主體與客體的分離。因此,，一致看好的巡視工作的勢頭要保持下去,，必須堅(jiān)持按權(quán)力監(jiān)督的規(guī)律行事。
歷史上有成功的經(jīng)驗(yàn),，也有失敗的教訓(xùn),。我們知道，總督,、巡撫是明清兩代權(quán)力極大的封疆大吏,。實(shí)際上，總督的第一官銜是都察院右都御史（類似于現(xiàn)在中央紀(jì)委副書記,、監(jiān)察部副部長的官職）,，巡撫的第一官銜是右副都御史。這些官職原先都是朝廷派巡地方的中央監(jiān)察官,。巡撫,、總督在組織系統(tǒng)上都屬于都察院，不是地方行政官員,。由于利益等原因,，慢慢介入地方事務(wù)，最后盤根錯(cuò)節(jié),，尾大不掉,，演變成地方官了，同時(shí)也就失去了監(jiān)察職能,，明清兩代的腐敗也隨之泛濫得不可收拾,。
總之，巡視要能真正發(fā)揮作用,，一定要遵循權(quán)力監(jiān)督的規(guī)律,，切斷與被巡視地方和單位的利益關(guān)系。同時(shí),，要堅(jiān)持“巡”而“視”之,，全面覆蓋,，真正發(fā)揮好巡視的作用。（文/宋慶森,，中央紀(jì)委駐新華社紀(jì)檢組副組長）
