專家：戶籍改革須剝離戶口福利 特大城市仍是難點(diǎn)
2009年2月12日,，一位女士手持上海居住證,。當(dāng)年上海率先松動(dòng)戶籍政策，為符合條件外來人口發(fā)放居住證,。圖/CFP
三中全會(huì)《決定》確定了戶籍制度改革的路線圖：“加快戶籍制度改革,，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制,，合理確定大城市落戶條件,，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”
昨日,，公安部副部長黃明通報(bào)了戶籍制度改革的時(shí)間表：到2020年,，基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式,，城鄉(xiāng)統(tǒng)一,、以人為本、科學(xué)高效,、規(guī)范有序的新型戶籍制度,。
受訪專家認(rèn)為，“特大城市戶籍改革問題”和“基本公共服務(wù)均等化”仍是戶籍改革難點(diǎn),。改革須剝離戶口福利,。
難點(diǎn)1
戶籍福利阻礙改革
長期以來，隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)管理的需要,，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度,，逐漸附著教育、社保,、醫(yī)療等諸多社會(huì)福利和公共政策,。如今，這成為戶籍制度改革的最大障礙,。
中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為,，戶籍制度本身很好改，關(guān)鍵是戶籍背后依附的那些制度,、服務(wù),、權(quán)利不一樣，加大了改革的難度,。
一方面,，中小城市戶口含金量不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄原有農(nóng)村戶口,。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部細(xì)算了農(nóng)村戶口的優(yōu)勢：農(nóng)民可在自家宅基地上建單家獨(dú)院的住房,；即使自己不種地，國家糧食補(bǔ)貼,、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入,；若遇征地，一些城郊農(nóng)民可能成為“百萬富翁”,。
另一方面,，大城市尤其是特大城市面對大量涌入的外來人口，已經(jīng)不堪重負(fù),，交通擁堵,、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“病癥”日益顯現(xiàn),。嚴(yán)格控制這類城市落戶條件,，是無奈而現(xiàn)實(shí)的選擇。據(jù)新華社
【破題】
城鄉(xiāng)公共服務(wù)逐步統(tǒng)一
公安部副部長黃明指出,，戶籍制度改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程,。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，既要解決好其中暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育,、就業(yè),、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問題，也要為他們公平有序落戶提供階梯式政策通道,。
“從近期看,，要推動(dòng)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展；從較長時(shí)期看,，則要以義務(wù)教育,、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療,、公共文化、社會(huì)保障以及保障住房,、就業(yè)服務(wù)等為重點(diǎn),，逐步完善符合國情、比較完整,、覆蓋城鄉(xiāng),、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的統(tǒng)一和服務(wù)水平的基本均衡,。”全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員彭森說,。
據(jù)新華社
難點(diǎn)2
城市越大落戶門檻越高
“戶籍改革的難點(diǎn)在于大城市，特別是特大城市,。”北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華說,，改革開放以來，教育,、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷向大城市及特大城市匯集,，導(dǎo)致城市越大，公共服務(wù)的水平越好,，落戶政策門檻也隨之提高,。
因此，目前特大城市陷入戶籍制度改革困局：一方面必須嚴(yán)格控制人口,，不能放松落戶門檻,；一方面城內(nèi)的大量非戶籍居住人口，倒逼戶籍制度改革,，要求享受同等市民待遇,。
北京市社科院首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長袁振龍表示，特大城市戶籍制度改革處在控制人口,、“戶口福利”均等化的兩難之間,。
以北京為例，800萬左右的在京流動(dòng)人口中,，有不少人在京工作或居住多年,，或有穩(wěn)定職業(yè)或有穩(wěn)定住所。原則來說,，戶口背后的福利比如公共服務(wù),，應(yīng)該平等覆蓋到所有在京居住人口，不分戶籍,。但來自財(cái)力,、物力的資源限制，決定了只能部分覆蓋部分群體,。由于土地資源,、建設(shè)資金等方面的限制,，現(xiàn)階段的保障房分配對象，仍以京籍人員為主,。
受訪專家認(rèn)為,，對于備受社會(huì)關(guān)注的北京、上海,、廣州等特大城市戶籍制度改革,，仍難以“合法穩(wěn)定住所”和“合法穩(wěn)定職業(yè)”作為基本形式,。
【破題】
重新配置資源激活小城市
怎樣破解特大城市戶籍改革難題,？陸杰華認(rèn)為，特大城市之所以人口集聚,、規(guī)模擴(kuò)張,，主要原因在于城市發(fā)展經(jīng)營理念，“原來一直是行政化而非市場化的城市發(fā)展經(jīng)營理念,，城市的行政級(jí)別一定程度上決定了公共資源的分配,。”解決特大城市的戶籍問題，必須改變行政化發(fā)展城市的模式,，突破地方利益障礙,。
陸杰華表示，與之前的戶籍制度改革思路相比,，《決定》以及剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議都釋放出“市場化”信號(hào),，“這是一個(gè)很明顯的理念變化，靠市場解決資源分配問題”,。
袁振龍表示,，《決定》提出了兩橫三縱城市帶、東北和西部城市群等發(fā)展規(guī)劃,，從頂層設(shè)計(jì)層面重新配置城鎮(zhèn)資源,。城鎮(zhèn)資源新布局將激發(fā)中小城市的活力，減輕特大城市的人口壓力,。如果中小城市的活力真正激發(fā)出來,，即使收入沒有特大城市高，但公共服務(wù)水平,、空氣環(huán)境質(zhì)量都比特大城市好,，那么中小城市就擁有了跟特大城市競爭的實(shí)力。
但中小城市要跟特大城市“競爭”,，需要城鎮(zhèn)化程度達(dá)到75%-80%,。而目前，按照常住人口計(jì)算,，我國城鎮(zhèn)化率只有53％左右,。“城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%-80%,，至少還需要20年時(shí)間。因此,，特大城市的戶籍制度改革只能逐步解決”,，袁振龍說。
■ 個(gè)案
云南
在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,，一段時(shí)間內(nèi)給予進(jìn)城落戶農(nóng)民“城鄉(xiāng)兼有”的特殊身份,，讓農(nóng)民既能享受農(nóng)村惠民政策，又能平等共享城市的公共服務(wù),。
上海
上海今年開始實(shí)行居住證積分制度,，對在上海合法穩(wěn)定居住和就業(yè)的持證人進(jìn)行積分，積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的,，可享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇,。
■ 戶籍改革時(shí)間軸
1958-1978
●控制居民戶口遷移期
1958年《中華人民共和國戶口登記條例》(全國人大）其中規(guī)定，戶籍制度的功能從以治安管理,、人口統(tǒng)計(jì)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)控制為主,，限制人口自由遷移功能被納入戶籍管理中。
公安部統(tǒng)一制發(fā)的《常住戶口登記表》的左上方顯目位置上印有“戶別”欄,，專門用于區(qū)別“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”,。
這種以“農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口”來劃分管理的二元戶籍制度在人民公社制度下得到長期運(yùn)用，由此堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門,。
1979-1994
●戶籍松動(dòng)與過渡期
1984年,，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》。
1985年9月6日,，全國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國居民身份證條例》,。
1985年，為規(guī)范流動(dòng)人口的管理,，公安部又頒發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》,。
1992年8月，公安部頒布《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》,，“藍(lán)印戶口”出現(xiàn),，引發(fā)買賣戶口熱潮。
1995-2001
●戶籍改革起步期
1994年以后,，國家取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”劃分法,。以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口,、暫住戶口,、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。改革的總體思路是逐步實(shí)現(xiàn)戶籍的證件化管理,。
1997年6月公安部頒布《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》,。
2001年3月國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》,。
2002
●城鄉(xiāng)一體化戶籍構(gòu)建期
2007年3月4日, 公安部會(huì)同國家發(fā)改委、教育部,、民政部等13個(gè)部門進(jìn)行了戶籍管理工作綜合調(diào)研, 形成了《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶籍管理制度的意見》(送審稿),。
本版稿件采寫（除署名外）
新京報(bào)記者 王姝
