【光明網(wǎng)專論】加快推動商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變
作者：南京大學教授,，長江產(chǎn)經(jīng)研究院開放經(jīng)濟方向首席專家 張二震;南京審計大學教授,，長江產(chǎn)經(jīng)研究院特約研究員 戴翔
2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出：“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放,，更加注重規(guī)則等制度型開放,，以高水平開放帶動改革全面深化。”這一科學判斷和戰(zhàn)略部署,，一方面肯定了當前以商品和要素流動為主要內容的經(jīng)濟全球化本質特征,，另一方面正確指出了中國未來一段時期內開放發(fā)展的重點任務，以及新一輪高水平開放的方向和路徑,。
商品和要素流動型開放是經(jīng)濟全球化發(fā)展新階段的主要內容和特點,，本質上屬于“邊境開放”，即降低乃至取消貿(mào)易和投資壁壘,，實現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化,。二戰(zhàn)結束后特別是冷戰(zhàn)結束后，和平與發(fā)展成為時代主題,，多邊貿(mào)易體制得以確立,。在世界貿(mào)易組織(WTO)等機構的有效協(xié)調下，世界范圍內的關稅和非關稅壁壘大幅降低,，推動了商品和要素跨國流動的迅猛發(fā)展,，極大地帶動了世界經(jīng)濟的發(fā)展。
改革開放尤其是加入WTO以來,，中國利用以商品和要素流動型開放為主要內容的經(jīng)濟全球化發(fā)展的歷史性機遇,，大力發(fā)展開放型經(jīng)濟，取得巨大成功,。2000年到2018年，全國進出口總額從4742億美元迅速增長到4.62萬億美元,，累積利用外資總額從1933億美元增長到16258億美元,。當前，經(jīng)濟全球化出現(xiàn)了一些新趨勢和新特點,，中國開放型經(jīng)濟進入高質量發(fā)展新階段,，原有開放模式的局限性日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在三個方面,。一是原有以“外資,、外貿(mào),、外經(jīng)”為主要內容的開放模式受到國際貿(mào)易保護主義的嚴重干擾，拓展空間極其有限;二是依托“邊境開放”的發(fā)展模式雖有助于實現(xiàn)一般性生產(chǎn)要素跨國流動,，但對高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的吸引和集聚力不夠;三是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨大調整,、大重塑，并朝著高標準化方向發(fā)展,，僅僅因循“邊境開放”的老路已經(jīng)不適應經(jīng)濟全球化發(fā)展新形勢的需要,。
面臨國內外環(huán)境的深刻變化，繼續(xù)推動商品和要素流動型開放的同時,，要更加注重規(guī)則等制度型開放,，如此，才能實現(xiàn)新一輪高水平開放,。所謂制度型開放,，主要是指從以往“邊境開放”向“境內開放”拓展、延伸和深化,，建立形成與國際高標準經(jīng)濟規(guī)則相接軌的基本制度框架和行政管理體系,。實現(xiàn)上述轉變的必要性主要體現(xiàn)在三個方面。
第一,，適應經(jīng)濟全球化新形勢必然選擇,。當前，國際經(jīng)濟環(huán)境復雜,、多變,，但是在變化的格局中我們可以看到“不變”：一是經(jīng)濟全球化繼續(xù)向前推進的總體趨勢不會變，跨國公司期望各國在規(guī)則和制度方面實現(xiàn)相容和一致,，以滿足其統(tǒng)籌全球價值鏈,、整合和利用全球要素“無縫對接”的需求升級;二是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演進的高標準化趨勢不會變，即從以往降低關稅和非關稅壁壘的“邊境開放”,，向貿(mào)易和投資便利化,、知識產(chǎn)權保護、政府采購,、競爭中立等為特征的“境內開放”的拓展和延伸,。可見,，無論是基于微觀層面的跨國企業(yè)需求,，還是基于宏觀層面的全球經(jīng)濟規(guī)則演進，規(guī)則等制度型開放必將是經(jīng)濟全球化發(fā)展的新形勢和新特點,。
第二,，發(fā)展新一輪高水平開放必由之路。在全球要素分工條件下,，開放發(fā)展的水平和層次,，不僅取決于自身擁有什么樣質量和層次的要素,，還取決于能夠吸引和集聚到什么樣質量和層次的全球要素。因此,，新一輪高水平開放離不開對全球高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的吸引和集聚,。與吸引和集聚一般生產(chǎn)性要素不同，由于高端和創(chuàng)新型生產(chǎn)要素對制度環(huán)境所決定的交易成本等更為敏感,，因此,，對后者的吸引、集聚,、整合和利用,，僅僅依靠原來的“邊境開放”降低流動壁壘，僅僅依靠低成本優(yōu)勢要素乃至優(yōu)惠政策形成的“成本洼地”吸引效應,，是遠遠不夠的,，必須依托規(guī)則等制度型開放。況且,，新一輪高水平開放不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟“放開”層面上,，同樣表現(xiàn)在“善治”等規(guī)則制度層面，即未來的國際競爭更加體現(xiàn)在誰更善于治理,。
第三,，全面深化改革的制度優(yōu)化使然。在商品和要素流動型開放發(fā)展階段,，雖然也伴有各種內部改革等,，但“邊境開放”仍然居于主要地位或者說是主要開放措施。而規(guī)則等制度型開放的本質是從以往“邊境開放”向“境內開放”的拓展,、延伸和深化,，會觸及到開放中的深水區(qū)，因而更具有“試驗”和“探路”的特點,。實際上,，全國范圍內已經(jīng)設立的多個自由貿(mào)易實驗區(qū)以及著力建設的海南自由貿(mào)易港，本質上擔負的正是制度型改革“試驗”和“探路”的使命,，進而形成可復制,、可推廣的制度優(yōu)化設計和安排的經(jīng)驗。
需要指出的是,，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變,，并非意味著商品和要素流動型開放不再重要，只是旨在強調開放模式和方略的轉變和調整,。畢竟，商品和要素流動仍然是經(jīng)濟全球化的主要內容和基礎所在,。就上述意義而言,，制度型開放仍然是服務于商品和要素流動型開放,，更確切地說，是推動商品和要素流動型開放轉型升級的需要,。比如,，從以往吸引和集聚一般性生產(chǎn)要素，向吸引和集聚高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的轉型升級,。況且,，由于關稅和非關稅壁壘并未完全消除，進一步擴大邊境開放的仍然具有較大發(fā)展空間,。這也正是李克強總理強調要“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放”的重要原因所在,。從這一角度說，我們必須要堅定地維護貿(mào)易和投資自由化,，堅定地擁護WTO下的多邊貿(mào)易體系和規(guī)則,。與此同時，從適應新形勢,、把握新特點以及服務于高水平開放現(xiàn)實需要看,，必須“更加注重規(guī)則等制度型開放”。為此,，中國必須在如下幾個方面盡快實現(xiàn)新突破,。
第一，加快建立與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的內部改革機制,。所謂制度型開放本質上是一種“境內開放”,，最根本的要求就是著眼于規(guī)制層面，促進區(qū)域內的規(guī)則制度與國際通行的規(guī)則制度相銜接,，體現(xiàn)監(jiān)管一致性,。為此，中國需要密切跟蹤國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的高標準演進新趨勢,，并以此為目標導向倒逼自身內部改革,，率先建立和系統(tǒng)推進與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的內部改革機制。
第二,，加快并以更大力度實施“負面清單”制度,。實施市場準入負面清單制度和外商投資負面清單制度，既是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎,，也是加快建立與國際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場體系的必由之路,。中國多年來一直是利用全球對外直接投資的最大發(fā)展中國家，在轉向規(guī)則等制度型開放過程中,，更需要給各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境,，需要在進一步放寬市場準入、進一步促進投資便利化等方面做出更大努力，實行更大程度的開放,。
第三,，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。作為“境內開放”的關鍵影響因素之一,，國內營商環(huán)境在新一輪擴大對外開放中扮演著十分重要的角色,。為此，中國必須著力于打造國際化,、法治化,、市場化、便利化的一流營商環(huán)境,，尤其是需要對標世界銀行全球營商環(huán)境評價指標體系等國際標準,，在營商環(huán)境方面進一步進行規(guī)制變化和制度優(yōu)化。這不僅是吸引和集聚全球高端和創(chuàng)新生產(chǎn)要素的依托所在,，也是激活市場微觀經(jīng)濟主體的重要機制所在,，更是發(fā)揮創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的潛在創(chuàng)新能力的關鍵所在。
第四,，著力營造親清政商關系,。一方面要進一步簡政放權，減少不必要的事前審批,，而把有限的資源和精力集中到“更有效”的事情上,，如提升事中事后監(jiān)管的科學性和有效性。另一方面,，要加強政府服務能力,，本著以“企業(yè)和居民需求快速知道、政府服務快速到位”的基本要求,，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為關鍵抓手,，著力破解“材料多、環(huán)節(jié)多,、蓋章多,、收費多、時間長”等癥結和問題,，全力打造簡單便利的集成改革體系,。
第五，構建科學有效的評價指標體系,?？茖W有效的評價指標體系，對于規(guī)則等制度型開放具有重要引領作用,。與商品和要素流動型開放階段的高速增長不同,，在轉向規(guī)則等制度型開放過程中,，評價和考核指標同樣需要從以規(guī)模和增長速度為主，向以規(guī)則和制度體系的科學性和有效性為主轉變,。為此,，可以對標國際先進和通行的規(guī)則體系，建立適應規(guī)則等制度型開放發(fā)展要求的科學評價新機制,。
