從“城市”到“城鄉(xiāng)”：打破城鄉(xiāng)分割 步入統(tǒng)籌規(guī)劃
出席十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議的全國(guó)人大常委會(huì)組成人員２５日下午分組審議了城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案,。
建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾２４日就草案作說(shuō)明時(shí)指出,，草案在總結(jié)現(xiàn)行城市規(guī)劃法和村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例，即“一法一條例”實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，分別對(duì)規(guī)劃的制定,、實(shí)施、修改,、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任作出規(guī)定,。
規(guī)劃管理不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，規(guī)劃管理工作遇到了一些新的問(wèn)題,。汪光燾說(shuō),，這些問(wèn)題正是最高立法機(jī)關(guān)著手制定一部規(guī)范城鄉(xiāng)一體規(guī)劃的法律的深層次原因。
——建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度,，以及就城市論城市,、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制定與實(shí)施模式，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,；
——一些地方在城市建設(shè)中脫離實(shí)際,，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件，擅自變更規(guī)劃,，批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè),，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模；
——規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性需要提高,，有的地方在制定規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃過(guò)程中缺乏充分的專家論證和廣泛的社會(huì)參與,；
——鄉(xiāng)村規(guī)劃管理非常薄弱，現(xiàn)有的一些規(guī)劃未能體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要,，農(nóng)村無(wú)序建設(shè)和土地浪費(fèi)嚴(yán)重,；
——長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲,、環(huán)渤海等地區(qū)飛速發(fā)展的密集城市群迫切需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，避免造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)；
——隨著土地使用制度改革和投資體制的改革,，現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施制度需要作相應(yīng)調(diào)整,；
——城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的違法行為出現(xiàn)一些新特點(diǎn)，需要完善法律責(zé)任,，加大處罰力度,。
汪光燾介紹，城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展,，確立科學(xué)的規(guī)劃體系和嚴(yán)格的規(guī)劃實(shí)施制度,，正確處理近期建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、局部利益與整體利益,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù),、現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化保護(hù)等關(guān)系，促進(jìn)合理布局,、節(jié)約資源,、保護(hù)環(huán)境、體現(xiàn)特色,，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用。
改變“農(nóng)村建設(shè)無(wú)規(guī)劃”現(xiàn)狀
“要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,，必須先從根本上改變農(nóng)村建設(shè)中存在的沒有規(guī)劃,、無(wú)序建設(shè)和土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象，做到規(guī)劃先行,、全盤考慮,、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免盲目建設(shè),?！蓖艄鉅c說(shuō)。
草案明確了鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制主體和經(jīng)費(fèi)來(lái)源,。要求鄉(xiāng)和村莊所在的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府組織編制規(guī)劃,，并要求將規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算,。
針對(duì)實(shí)踐中存在的鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，缺乏針對(duì)性，不能適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)和農(nóng)民需要的問(wèn)題,，草案結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況,，根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃要安排好農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施,、基礎(chǔ)設(shè)施,、公益事業(yè)建設(shè)的用地布局和范圍。草案明確,，農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)不得占用農(nóng)用地,，確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后,，方可取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證,。
草案還規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)當(dāng)因地制宜、節(jié)約用地,，發(fā)揮村民自治組織的作用,，民主決策、民主管理,。
不能“換一屆領(lǐng)導(dǎo)就改一次規(guī)劃”
全國(guó)人大常委會(huì)組成人員朱相遠(yuǎn)在分組審議時(shí)說(shuō),，地方官員對(duì)創(chuàng)造政績(jī)的強(qiáng)烈需求，加上開發(fā)商的“公關(guān)”,，規(guī)劃沒有約束力,，有的地方“換一屆領(lǐng)導(dǎo)就改一次規(guī)劃”，規(guī)劃修改很隨意,。
常委會(huì)組成人員楊興富說(shuō),，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程不嚴(yán)肅的問(wèn)題也很突出。政府制定規(guī)劃時(shí)很重視,，但批準(zhǔn)規(guī)劃后不重視,，往往破壞規(guī)劃的是政府自己。
汪光燾指出,，城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性體現(xiàn)在已經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃必須得到嚴(yán)格遵守和執(zhí)行,，避免一些地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人違反法定程序，隨意干預(yù)和變更規(guī)劃,。
為此,，草案規(guī)定任何單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理,，并作出了具體規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),，不得隨意修改，特別是不能因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)人的變更而變更,，更不能因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意見而擅自修改,，并明確了修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的條件,。
嚴(yán)防“政績(jī)工程”“形象工程”
全國(guó)人大常委會(huì)組成人員魏復(fù)盛在分組審議時(shí)說(shuō)前幾年很多地方都提出自己要建國(guó)際化的大都市，認(rèn)為城市規(guī)模越大越好,，現(xiàn)在看來(lái),，大都市建設(shè)帶來(lái)一系列問(wèn)題，資源,、環(huán)境,、交通壓力過(guò)大，城市建設(shè),、市民消費(fèi),、行政成本都大大提高。應(yīng)該發(fā)展中小城市,，解決城鄉(xiāng)二元發(fā)展的問(wèn)題,。
勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭保Y源的過(guò)度開發(fā),，雜亂無(wú)章的用地……在城市化發(fā)展的過(guò)程中,，一些地方在城市規(guī)劃方面表現(xiàn)出盲目性，造成了種種失衡,、無(wú)序現(xiàn)象,。
對(duì)于這些脫離實(shí)際，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模,，貪大求洋,，急功近利，搞“政績(jī)工程”“形象工程”的現(xiàn)狀,，草案設(shè)計(jì)了嚴(yán)厲的禁止性條款,。
草案規(guī)定，政府在組織編制的總體規(guī)劃,、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中,，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，科學(xué)地劃定規(guī)劃區(qū),，并明確制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃以及在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè),，必須遵守本法。
《人民日?qǐng)?bào)》 (2007-04-26 第10版)
建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾２４日就草案作說(shuō)明時(shí)指出,，草案在總結(jié)現(xiàn)行城市規(guī)劃法和村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例，即“一法一條例”實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，分別對(duì)規(guī)劃的制定,、實(shí)施、修改,、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任作出規(guī)定,。
規(guī)劃管理不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，規(guī)劃管理工作遇到了一些新的問(wèn)題,。汪光燾說(shuō),，這些問(wèn)題正是最高立法機(jī)關(guān)著手制定一部規(guī)范城鄉(xiāng)一體規(guī)劃的法律的深層次原因。
——建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度,，以及就城市論城市,、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制定與實(shí)施模式，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,；
——一些地方在城市建設(shè)中脫離實(shí)際,，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件，擅自變更規(guī)劃,，批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè),，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模；
——規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性需要提高,，有的地方在制定規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃過(guò)程中缺乏充分的專家論證和廣泛的社會(huì)參與,；
——鄉(xiāng)村規(guī)劃管理非常薄弱，現(xiàn)有的一些規(guī)劃未能體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要,，農(nóng)村無(wú)序建設(shè)和土地浪費(fèi)嚴(yán)重,；
——長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲,、環(huán)渤海等地區(qū)飛速發(fā)展的密集城市群迫切需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，避免造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)；
——隨著土地使用制度改革和投資體制的改革,，現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施制度需要作相應(yīng)調(diào)整,；
——城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的違法行為出現(xiàn)一些新特點(diǎn)，需要完善法律責(zé)任,，加大處罰力度,。
汪光燾介紹，城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展,，確立科學(xué)的規(guī)劃體系和嚴(yán)格的規(guī)劃實(shí)施制度,，正確處理近期建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、局部利益與整體利益,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù),、現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化保護(hù)等關(guān)系，促進(jìn)合理布局,、節(jié)約資源,、保護(hù)環(huán)境、體現(xiàn)特色,，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用。
改變“農(nóng)村建設(shè)無(wú)規(guī)劃”現(xiàn)狀
“要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,，必須先從根本上改變農(nóng)村建設(shè)中存在的沒有規(guī)劃,、無(wú)序建設(shè)和土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象，做到規(guī)劃先行,、全盤考慮,、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免盲目建設(shè),?！蓖艄鉅c說(shuō)。
草案明確了鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制主體和經(jīng)費(fèi)來(lái)源,。要求鄉(xiāng)和村莊所在的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府組織編制規(guī)劃,，并要求將規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算,。
針對(duì)實(shí)踐中存在的鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，缺乏針對(duì)性，不能適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)和農(nóng)民需要的問(wèn)題,，草案結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況,，根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃要安排好農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施,、基礎(chǔ)設(shè)施,、公益事業(yè)建設(shè)的用地布局和范圍。草案明確,，農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)不得占用農(nóng)用地,，確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后,，方可取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證,。
草案還規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)當(dāng)因地制宜、節(jié)約用地,，發(fā)揮村民自治組織的作用,，民主決策、民主管理,。
不能“換一屆領(lǐng)導(dǎo)就改一次規(guī)劃”
全國(guó)人大常委會(huì)組成人員朱相遠(yuǎn)在分組審議時(shí)說(shuō),，地方官員對(duì)創(chuàng)造政績(jī)的強(qiáng)烈需求，加上開發(fā)商的“公關(guān)”,，規(guī)劃沒有約束力,，有的地方“換一屆領(lǐng)導(dǎo)就改一次規(guī)劃”，規(guī)劃修改很隨意,。
常委會(huì)組成人員楊興富說(shuō),，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程不嚴(yán)肅的問(wèn)題也很突出。政府制定規(guī)劃時(shí)很重視,，但批準(zhǔn)規(guī)劃后不重視,，往往破壞規(guī)劃的是政府自己。
汪光燾指出,，城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性體現(xiàn)在已經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃必須得到嚴(yán)格遵守和執(zhí)行,，避免一些地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人違反法定程序，隨意干預(yù)和變更規(guī)劃,。
為此,，草案規(guī)定任何單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理,，并作出了具體規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),，不得隨意修改，特別是不能因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)人的變更而變更,，更不能因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意見而擅自修改,，并明確了修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的條件,。
嚴(yán)防“政績(jī)工程”“形象工程”
全國(guó)人大常委會(huì)組成人員魏復(fù)盛在分組審議時(shí)說(shuō)前幾年很多地方都提出自己要建國(guó)際化的大都市，認(rèn)為城市規(guī)模越大越好,，現(xiàn)在看來(lái),，大都市建設(shè)帶來(lái)一系列問(wèn)題，資源,、環(huán)境,、交通壓力過(guò)大，城市建設(shè),、市民消費(fèi),、行政成本都大大提高。應(yīng)該發(fā)展中小城市,，解決城鄉(xiāng)二元發(fā)展的問(wèn)題,。
勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭保Y源的過(guò)度開發(fā),，雜亂無(wú)章的用地……在城市化發(fā)展的過(guò)程中,，一些地方在城市規(guī)劃方面表現(xiàn)出盲目性，造成了種種失衡,、無(wú)序現(xiàn)象,。
對(duì)于這些脫離實(shí)際，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模,，貪大求洋,，急功近利，搞“政績(jī)工程”“形象工程”的現(xiàn)狀,，草案設(shè)計(jì)了嚴(yán)厲的禁止性條款,。
草案規(guī)定，政府在組織編制的總體規(guī)劃,、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中,，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，科學(xué)地劃定規(guī)劃區(qū),，并明確制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃以及在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè),，必須遵守本法。
《人民日?qǐng)?bào)》 (2007-04-26 第10版)
