行政處分邁向法治化
《 行政機關公務員獎勵條例》尚在人事部課題組研究之中，而處分條例業(yè)已出臺,，“顯示出在當前形勢下,，懲戒的重要性大于獎勵”,。
4月29日，中紀委,、監(jiān)察部,、人事部和國務院法制辦聯(lián)合召開新聞發(fā)布會宣布，《行政機關公務員處分條例》已經(jīng)在4月4日的國務院常務會議上原則通過,，在溫家寶總理簽署第495號國務院令之后,，該條例將于今年6月1日開始施行,。
去年1月1日，《公務員法》開始施行,，其中的第八章和第九章內(nèi)容分別為獎勵與懲戒,。作為配套法規(guī)，《行政機關公務員獎勵條例》尚在人事部課題組研究之中,，而處分條例歷經(jīng)一年零8個月的工作業(yè)已出臺,，“顯示出在當前形勢下，懲戒的重要性大于獎勵”,。中央黨校專司反腐研究的學者林吉吉教授告訴《中國新聞周刊》,。
處分條例共七章55條，較之當前施行的,、將在6月1日廢止的《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》而言,，條例增加了29條內(nèi)容。相關領導在上述新聞發(fā)布會上表示：“處分條例是新中國成立以來第一部全面,、系統(tǒng)規(guī)范行政懲戒工作的專門行政法規(guī),，對行政機關公務員處分的原則、種類,、適用,、權限、程序和申訴等作了明確規(guī)定,?！?/P>
道德行為受到約束 媒體注意到，在處分條例中,，官員的道德行為受到了很大約束,。近年來民眾意見較大的一些發(fā)生在公務員身上的違法違紀行為，都在其涵蓋范圍內(nèi),。
例如,，條例第29條規(guī)定：有下列行為之一的，給予警告,、記過或者記大過處分,；情節(jié)較重的,，給予降級或者撤職處分,；情節(jié)嚴重的，給予開除處分：(一)拒不承擔贍養(yǎng),、撫養(yǎng),、扶養(yǎng)義務的；(二)虐待,、遺棄家庭成員的,；(三)包養(yǎng)情人的,；(四)嚴重違反社會公德的行為。上述規(guī)定中,，第三款的處罰最為嚴厲,。在該條的最后這樣規(guī)定：有第(三)項行為的，給予撤職或者開除處分,。
與《公務員法》一樣,，條例總計設置了6種處罰辦法：警告、記過,、記大過,、降級、撤職,、開除,。將最重的兩種處罰辦法給予了包養(yǎng)情人的公務員，顯然有極強的針對性——無論是近期落馬的陳良宇,、邱曉華,、胡星，還是之前的成克杰等,，都存在包養(yǎng)情人的問題,。根據(jù)清華大學公共管理學院廉政研究室主任任建明的統(tǒng)計，落馬官員中,，涉及包養(yǎng)情人的占到九成以上,。
條例當中所提到的這些道德層面的問題，在今年年初的中紀委第七次全會上都曾提及,。中共中央總書記胡錦濤在那次全會上還特地告誡各級官員：少和大款拉拉扯扯,。那次全會結束之后，包括林哲,、任建明在內(nèi)的多名學者對本刊表示,，中紀委全會將“官員生活圈納入反腐視野”的決策尚須具體落實，3個月后,，《行政機關公務員處分條例》邁出了落實步伐中最為有力的一步,。“相對于教育和監(jiān)督,，制度仍然是其中最為關鍵的環(huán)節(jié)”,，林哲說，“懲處也需制度化,?！?/P>
條例除了具備“道德細則”的功能，還對當前一些關系到中央政令受阻的問題劃定了“是非”界限。條例第19條規(guī)定：負有領導責任的公務員違反議事規(guī)則,，個人或者少數(shù)人決定重大事項,，或者改變集體作出的重大決定的；拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定,、命令的,，給予警告、記過或者記大過處分,；情節(jié)較重的,，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的,，給予開除處分,。
“這條規(guī)定當中的內(nèi)容，在現(xiàn)實政治生活中非常普遍,，情況也很嚴重,。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱對本刊說,。長期以來,，一些地方政府屢次置中央土地調(diào)控、房地產(chǎn)調(diào)控的政令于不顧,，致使民眾遭受不應有的損失,，導致民怨上升；更有一些落馬高官,，對中央決定拒絕執(zhí)行,，導致“政令出不了中南海”,。條例出臺之后,，將對這些違規(guī)行為予以嚴懲，并且,，“由于該條規(guī)定具有較強的操作性,，對中央政令暢通起到了很好的保駕護航作用”，汪玉凱說,，“今后再有類似情況發(fā)生,，中央進行懲處就有了更為明確的法律依據(jù)?！?/P>
同時,，條例還具有警示的作用?！靶鲁雠_的處分條例,，向公務員隊伍放出了強烈的信號,，中央將要嚴厲整治這支700萬人的龐大隊伍,，并將害群之馬清除出去,。”汪玉凱說,。
一位不肯透露姓名的學者說,，中央在十七大召開前夕出臺這一條例，可以說很好地把握住了出臺的時機,，具有很強的針對性,。
寬嚴相濟 前年夏天中央啟動處分條例起草工作之初，在內(nèi)部討論中,，就有人提出質(zhì)疑：處分條例為何只是限定在行政機關這一范圍,？已經(jīng)出臺的《公務員法》(2005年春天通過)中明確規(guī)定：本法所稱公務員，是指依法履行公職,、納入國家行政編制,、由國家財政負擔工資福利的工作人員。按照這一規(guī)定,，檢察院,、法院、工會,、婦聯(lián),、民主黨派工作人員亦是公務員，但這些機構卻不是行政機關,。
還有人搬出西方法律條文予以引用,，比如法國《公務員總法》中規(guī)定，公務員分為三種,，中央類,、地方類、衛(wèi)生類(包含教育類),。在該國,，其處分條例適用于所有公務員。
“問題是很多人不知道,，中國《公務員法》并不具備‘總法’的地位,，其法律地位與《檢察官法》《法官法》相同，均為一般法”,，人事部人事科學研究院公務員制度研究室主任華曉晨告訴《中國新聞周刊》,。檢察系統(tǒng)業(yè)已在2004年8月頒布了《檢察人員紀律處分條例(試行)》；針對法官的違紀行為,，《人民法院紀律處分條例》已形成送審稿,，《法官違紀懲戒程序規(guī)則》也正在征求意見中；工會、婦聯(lián),、民主黨派亦各有其處分規(guī)定,。“剩下需要補缺的,，就只剩下行政機關公務員了,。”華曉晨說,。
討論過程中另外一個爭議較多的問題是處分的最長期限,。討論之中，曾經(jīng)有兩年還是三年的爭論,，而條例最終選擇了前者,，條例第7條規(guī)定：行政機關公務員受處分的期間為：警告，6個月,；記過,，12個月；記大過,，18個月,；降級、撤職,，24個月,。
條例選擇較短的處分期限，考慮到了時代變遷的背景,。和建國之初相比,，正部級以下的公務員退休年齡仍為60歲，但在工作之前的受教育時間卻有所延長,，以往動輒“為革命工作40年”的情況已不多見,。“在普遍工作期限為30余年的情況下,，處分期限不宜過長,。”華曉晨說,。
條例出臺之后,，關于處分期限仍有爭議。有人評論說,，條例明嚴實寬,，因為條例第9條規(guī)定：行政機關公務員受開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現(xiàn),，并且沒有再發(fā)生違法違紀行為的,，處分期滿后,，應當解除處分。解除處分后,，晉升工資檔次,、級別和職務不再受原處分的影響。評論認為,，處分過輕，為犯錯者留下了余地,。 而實際上,，這并不是中國獨有的規(guī)定。課題研究之時,，課題組也曾參閱了西方一些國家的公務員懲戒辦法,，例如德國公務員懲戒辦法即規(guī)定：兩年之內(nèi)不重犯，即撤銷處分,。撤銷處分后,，不影響晉升。
“時代在進步,，應該給犯錯誤的,、尚未開除的公務員以機會，一棍子打死可是‘文革’作風”,，華曉晨說,，“ 至于犯下非常嚴重錯誤的公務員，除了開除,，還有法律的制裁,。法規(guī)總要寬嚴相濟?！?/P>
單行法的救火隊角色 但正如即將廢止的《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》和1989年頒布的《行政訴訟法》一樣,，多部行政單行法的出臺并未從根本上解決行政機關公務員的行政規(guī)范問題。
究其原因,，在于行政法中最核心的法律《行政程序法》與一部特別法《反腐敗法》均未出臺,。
“眾多單行法更多是從下游補缺，而沒有從源頭上根治”,，一位反腐學者說,。“這個時候,，與《行政機關公務員處分條例》類似的單行法就像是一個個救火隊員,，對層出不窮的違紀、腐敗行為應對不暇”,，這位學者說,，“但在《反腐敗法》出臺時機尚未成熟的情況下,，盡可能地補缺總有好處?！?nbsp;（記者 楊中旭）
