各省政府機(jī)構(gòu)改革方案年底上報(bào)省管縣加速推進(jìn)
“省直管縣”勢(shì)必加速推進(jìn)
劉展超
在中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）下發(fā)兩個(gè)月后,，上海市政府機(jī)構(gòu)改革方案獲得批準(zhǔn),，成為全國(guó)第一個(gè)正式出臺(tái)的省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案,。
隨著上海率先拉開(kāi)大幕，地方政府機(jī)構(gòu)改革也開(kāi)始進(jìn)入“適時(shí)推進(jìn)”的軌道,，各個(gè)省份有望在今年年底前和明年初上報(bào)改革方案,。有學(xué)者認(rèn)為，明年3月后,，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革將進(jìn)入全面推進(jìn)階段,。
重慶先試“大農(nóng)業(yè)”
今年8月25日中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)（下稱“中央編委”）召開(kāi)的“地方政府機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議”,，被認(rèn)為是新一輪地方機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)的標(biāo)志。
此次會(huì)議提出,，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已完成階段性任務(wù)，適時(shí)跟進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革十分必要和迫切,。而改革的任務(wù)和目標(biāo)確定為轉(zhuǎn)變職能,、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化責(zé)任和嚴(yán)控編制,。
官方信息顯示,，此次會(huì)議前后，中共中央,、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）正式下發(fā)各地,。
隨后，以“大部制”為亮點(diǎn),，核心在于職能轉(zhuǎn)變的地方政府機(jī)構(gòu)改革次第呈現(xiàn),，但像上海這樣涉及總體改革的正式文件并未有其他公布者。
上海之后,，還有哪些省份將全面展開(kāi)機(jī)構(gòu)改革,？
中央編委辦公室（下稱“中編辦”）主任王東明近期在廣東視察時(shí)表示，廣東推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革的條件和優(yōu)勢(shì)很多,，廣東是改革開(kāi)放的先行者,，廣東的領(lǐng)導(dǎo)班子和廣大干部的改革意識(shí)很強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很快,，廣東的地方政府機(jī)構(gòu)改革也應(yīng)該走在全國(guó)的前列,。
中國(guó)第四個(gè)直轄市——重慶的市級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案也在研究制定中。此前,，重慶已先行先試了政府事務(wù)綜合管理,，初步形成了“大交通”、“大文化”,、“大農(nóng)業(yè)”,、“大水務(wù)”的格局。按該市此前設(shè)定的方案,，年底前,，重慶將完成向中央的報(bào)批工作。
國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家預(yù)計(jì),，各省級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革方案將在年底前陸續(xù)上報(bào)中央,，明年3月份后將進(jìn)入全面推進(jìn)階段。他對(duì)本報(bào)記者表示,，省級(jí)改革推進(jìn)之后,，市縣一級(jí)的改革也將展開(kāi),，本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革可能要持續(xù)一兩年。
財(cái)政“省直管縣”將加速推進(jìn)
而為減少管理層級(jí),、壯大縣域經(jīng)濟(jì),，已在全國(guó)多個(gè)省份試點(diǎn)的“省直管縣”模式，也有望在本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革中獲得更大的推動(dòng)力,。
中國(guó)憲法確定的地方行政區(qū)劃主要是省,、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制,，而目前實(shí)行的卻是四級(jí)行政體制,，市管縣一直是一種常態(tài)。
國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱近日接受《半月談》采訪時(shí)表示,，“市管縣”體制發(fā)揮了積極作用,，但也暴露出一些弊端：
首先是這種體制擴(kuò)大了市的行政“勢(shì)力范圍”，加上市的權(quán)力大于縣,，造成一些市隨意擴(kuò)張,，市與縣爭(zhēng)資源、爭(zhēng)土地,、爭(zhēng)項(xiàng)目,。
其次，由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位和傳統(tǒng)體制的影響,，一些地級(jí)市只顧中心城市的建設(shè),，有的甚至截留政策、資金與項(xiàng)目,，不僅未拉動(dòng)下轄縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，反倒成了縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”。
為改變這種現(xiàn)狀,，目前全國(guó)已有20多個(gè)省份開(kāi)展了“省直管縣”的試點(diǎn),，但多是從財(cái)政體制著手，擴(kuò)大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,，并未過(guò)多涉及行政層面,。
據(jù)悉，《意見(jiàn)》中對(duì)省直管縣的態(tài)度比較堅(jiān)決,，表示要加大推進(jìn)這項(xiàng)改革的力度,。竹立家認(rèn)為，其含義有兩個(gè),，一是財(cái)政上要繼續(xù)加大省直管縣的力度,，因?yàn)榫湍壳叭珖?guó)已經(jīng)開(kāi)展試點(diǎn)的20多個(gè)省份看，效果不錯(cuò),?！皬哪壳罢{(diào)查的幾個(gè)案例看,，比如從浙江一些地區(qū)推廣省直管縣的經(jīng)驗(yàn)看，省直管縣能夠賦予縣級(jí)直接的財(cái)權(quán),、事權(quán),、人事權(quán)，權(quán)責(zé)更加一致,；同時(shí)可減少地市方面對(duì)縣級(jí)財(cái)政的截流和對(duì)縣級(jí)人事的干預(yù),，大量節(jié)省經(jīng)費(fèi)?！敝窳⒓艺f(shuō)。二是,，省直管縣還有利于中央的轉(zhuǎn)移支付不經(jīng)過(guò)地市級(jí),，直接轉(zhuǎn)移到縣級(jí)財(cái)政，可避免財(cái)政流轉(zhuǎn)過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)的流失,、浪費(fèi)現(xiàn)象,。
行政“省直管縣”的改革路徑選擇
竹立家認(rèn)為，減少財(cái)政層級(jí)之后,，隨之引出另一個(gè)問(wèn)題將是省直管縣改革的關(guān)鍵一步,，也是更難的一步，即從行政區(qū)劃上淡化市一級(jí),，徹底推行省直管縣體制,。
日前公布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）中，對(duì)省直管縣也提出了新的要求,。
《決定》稱,，要擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增加對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付,、促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配,，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí)力。推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革,，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍,。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。
任何改革總會(huì)遇到利益受損一方的阻力,。竹立家認(rèn)為,，省直管縣的推行，會(huì)對(duì)市一級(jí)的利益產(chǎn)生較大的切割,。因?yàn)樯婕安块T利益,、區(qū)域利益，實(shí)踐中肯定會(huì)遇到巨大的阻力,。在此情形下,，選擇何種改革路徑成為迫切需要解決的問(wèn)題,。
汪玉凱對(duì)《半月談》表示，“省管縣”改革應(yīng)該首先從容易的地方,，即財(cái)政管理做起,，逐漸過(guò)渡到行政的“省管縣”。但改革也不一定“一刀切“,，有條件的地方,、行政區(qū)劃比較小的省份應(yīng)該一步到位。而大的省份可分步實(shí)施,、逐步到位,。
中央黨校研究室副主任周天勇則描繪了另一種減少行政層級(jí)的圖景。他近日撰文建議,，一些原來(lái)的地級(jí)市可保留地級(jí)行政級(jí)別待遇,，可管轄區(qū)級(jí)政府；而一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣級(jí)市可升級(jí)為地級(jí)市,，但以少設(shè)區(qū)為宜,；縣和一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的市，可升格為副地級(jí)行政級(jí)別,；一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)和人口規(guī)模較大的鎮(zhèn),，可以升格為縣一級(jí)行政區(qū)域。
限編制,、“大部制”成趨勢(shì)
劉展超
雖然本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革并未將精簡(jiǎn)人員定為首要目標(biāo),，但鑒于國(guó)務(wù)院層面機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，地方上嚴(yán)控編制應(yīng)該成為題中應(yīng)有之義,。
國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng),、中央編委委員馬凱在上述8月份的會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)，各地要按中央規(guī)定,，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制總量,。為此，《意見(jiàn)》提出了對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量的要求,。而此次機(jī)構(gòu)改革后,，上海市政府設(shè)置工作部門44個(gè)，其中辦公廳和組成部門23個(gè),、直屬機(jī)構(gòu)21個(gè),；另設(shè)部門管理機(jī)構(gòu)6個(gè)。這都符合中央對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置限額的要求,。上海官方也已表示,，將嚴(yán)格控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，確保改革后市政府行政編制總數(shù)不突破。至于省級(jí)以下的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置,，竹立家認(rèn)為,，管轄范圍較大的縣市可能會(huì)被允許設(shè)置30多個(gè)部門，而小縣則可能只有20多個(gè)部門,。而十七屆三中全會(huì)的召開(kāi),，也為本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)了新的考量。
“像農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的改革,，將是一項(xiàng)非常艱苦細(xì)致的工作,，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理有效，與能否做好這一工作,、能否為農(nóng)村,、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供機(jī)構(gòu)和制度支持有直接的關(guān)系,?！敝窳⒓覍?duì)本報(bào)記者表示。
重慶的“大農(nóng)業(yè)”試驗(yàn)便是模式之一,。今年奧運(yùn)期間，重慶將原市政府農(nóng)村工作辦公室,、市農(nóng)業(yè)局,、市農(nóng)機(jī)局和市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室等四個(gè)部門整合，成立了農(nóng)業(yè)委員會(huì),，開(kāi)始了地方探索“大部制”的新一輪行動(dòng),。
“不但是重慶市，前一兩年一些縣級(jí)也設(shè)立農(nóng)委了,，按照行政級(jí)別來(lái)說(shuō),，一般比農(nóng)業(yè)局高半級(jí)，更有利于統(tǒng)籌農(nóng)村工作,?！敝窳⒓冶硎尽?/P>
不過(guò),，并非所有的省級(jí)政府都要新設(shè)立農(nóng)委之類的機(jī)構(gòu),。竹立家認(rèn)為，是否新設(shè)這樣的機(jī)構(gòu)要看地方的實(shí)際情況,，像上海,、北京這種城市化、工業(yè)化程度較高的地方,，由于從事農(nóng)業(yè)的人口較少,，沒(méi)有必要在省級(jí)層面大幅調(diào)整與農(nóng)業(yè)相關(guān)的機(jī)構(gòu)。第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
