時評：“省管縣”改革要警惕市場分割和縣域競爭
2009年中央一號文件提出：穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點,，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,，依法探索省直接管理縣(市)的體制。當下的市管縣體制改革有望進一步加速,。
市管縣體制增加的最大成本不是行政成本
市管縣體制改革是在兩大背景下發(fā)生的,。第一，市場化改革已進入攻堅階段,，但政府轉(zhuǎn)型仍未根本完成,，政府替代市場、管制替代交易的現(xiàn)象仍不鮮見,。第二,，我國加入WTO后亟待消除國內(nèi)市場壁壘和地區(qū)封鎖，上世紀90年代以來,，我國各省市縣之間地區(qū)封鎖,、市場分割相當嚴重。
市管縣體制的根本弊病在于“政府-市場”關(guān)系問題,。人們大都將市管縣的弊病概括為所謂“市縣爭利”,、“法律依據(jù)不足”、“小馬拉大車”、“虛假城市化”,，而這只是表象而非本質(zhì),。市管縣體制增加的最大成本不是行政成本，而是交易成本,；降低的最大效率不是行政效率,，而是市場效率。詳言之,，市管縣體制的根本弊病就是政府對經(jīng)濟的過多規(guī)制和過分干預(yù)。在市管縣體制下,，市和縣兩級政府均有足夠的投資沖動和政績沖動,，動輒大興土木搞城市的“面子工程”，動輒“零地價引進外資”等,。
這種“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象和市場分割行為的根本動因在于：
其一,，以放權(quán)讓利為核心的中央地方關(guān)系改革，使各級地方政府相互獨立,、相互競爭,。為實現(xiàn)本地區(qū)的高增長，地方政府往往不顧資源配置的整體效率,，積極推行地方保護,，從而導(dǎo)致諸侯經(jīng)濟、區(qū)域壁壘現(xiàn)象,。
其二,，在分稅制實施后，地方政府能否增加財政收入,，主要取決于本地生產(chǎn)性企業(yè)的效益,。這種深刻的利益動機進一步加劇了“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象。
其三,，許多地方法院聽命于地方政府,，司法的公正性難以保證，區(qū)域的市場分割問題難以通過司法最后解決,。
在市管縣的傳統(tǒng)體制當中,，市縣兩級政府在地區(qū)封鎖、市場分割,、干預(yù)經(jīng)濟上扮演了極為重要的角色,。盡管近年來我國各級政府紛紛減少行政審批事項，但根據(jù)估算,，目前我國至少有4800多萬規(guī)制事項,，其中，城市政府平均有7500多項規(guī)制，660多個市共有450多萬項規(guī)制,；縣平均有2500項規(guī)制,，1500多個縣共有200多萬項規(guī)制。規(guī)制的大量存在反襯出市場的無力,。
可見,，省管縣雖然是一個進步，但我國市管縣問題已經(jīng)不是簡單的行政區(qū)劃問題,，而是結(jié)構(gòu)性的“政府與市場”的關(guān)系問題,，需要從政府與市場關(guān)系這一更高層次上矢力改革。
省管縣之下,，仍要警惕市場分割和縣域競爭
務(wù)要警惕的是,，市管縣體制改革通過“虛化地級市”和“強縣”，很可能使“婆婆管經(jīng)濟”變?yōu)椤肮芙?jīng)濟”,。原來無論是“大馬拉小車”,，還是“小馬拉大車”，至少地級市還能在引導(dǎo)和協(xié)調(diào)縣際競爭協(xié)作上發(fā)揮作用,，而一旦地級市突然虛化,，在省級政府管理幅度不變的情況下，很可能加劇各縣之間的市場分割和縣域競爭,。
因此,，取決于當前我國宏觀體制改革的情勢，未來的市管縣體制不能單體推進,，只有在行政權(quán)力加快退出市場的制度環(huán)境中,，市管縣體制改革才可能具有實際意義。
根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者諾斯的觀點,，發(fā)達國家的興起就在于國家對經(jīng)濟人的關(guān)系上從“政經(jīng)不分型”到“政經(jīng)保持距離型”這一根本轉(zhuǎn)變,。因此，首先也是最根本的,，要以“有限政府”,、“公共服務(wù)型政府”為目標，逐步但堅決地推進政府再造,，使政府從所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人,，向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變，真正致力于提供一個能有效降低交易成本,、鼓勵競爭和創(chuàng)新的一流的制度環(huán)境,。
其次，由于改革后縣級行政的經(jīng)濟社會管理權(quán)得到擴大,，在不實行“縮省”即省管理幅度不變的前提下,，省對縣的直接管理很可能力不從心,，縣級政府對市場的位能將會增強，從而極可能為追逐政績而侵蝕市場機制,，加劇市場分割和地區(qū)封鎖,，危害區(qū)域經(jīng)濟的整合和發(fā)展。因此,，實行省管縣之后,，必須注意加強對縣的監(jiān)督和制約，這種監(jiān)督和制約不僅來自上級政府,，更需要通過改革地方治理,，推進民主改革來實現(xiàn)。（朱香敏 北京 學(xué)者)
