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“新土改”在路上：現(xiàn)行征地制度恐難撼動
“即將召開的十八屆三中全會在土地制度改革的一些細節(jié)問題上可能會有所突破,，這其中包括繼續(xù)進行農(nóng)地的確權,、頒證、登記工作，繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實現(xiàn)方式的多樣化，在轉(zhuǎn)包、出租,、互換、轉(zhuǎn)讓,、股份合作之外,，通過信托、抵押等方式將之與金融創(chuàng)新捆綁在一起,，從而增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益”,。
中國社科院農(nóng)發(fā)所宏觀室主任黨國英如是展望外界期許甚高的三中全會“新土改”政策動向。對于農(nóng)村集體建設用地和宅基地的流轉(zhuǎn),，國務院發(fā)展研究中心一位不愿具名的專家表示,， “口子”開起來不會像土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)那么順利，還是比較審慎,。
征地制度改革方面,，由于去年年底提交給全國人大常委會審議的《土地管理法》(修正案)被否決，農(nóng)村集體土地征收條例也隨之“胎死腹中”,，其中主要原因是一些法理性的問題尚未厘清,，因此受訪的諸多專家均認為在此次全會上不會有太大突破。
城鎮(zhèn)用地指標方面,，一位接近核心層的消息人士表示,，有關部門依然是從嚴態(tài)度，此前推出的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤將繼續(xù)實行,，但依然會嚴格限定該政策的實行范圍，短時間內(nèi)不會進行跨大區(qū)域的指標置換,。
該消息人士指出,，未來決策層可能會考慮通過價格杠桿來控制用地規(guī)模，鑒于各地工業(yè)工地成本太低,、效率低下,，未來工業(yè)用地的出讓價將根據(jù)真實的市場定價來確定，趨勢是逐步提高，從而提高用地效率,。
確權仍將持續(xù)
黨國英表示,，農(nóng)村土地確權、登記,、頒證在5年前的十七屆三中全會中有明確表示,，但實際工作卻是在近兩年內(nèi)才真正鋪開。
2008年11月,，十七屆三中全會召開后不久,，確權工作啟動，但此后一直沒有實質(zhì)性進展,，直到2011年11月,，國土資源部聯(lián)合中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部,、財政部等部門下發(fā)了關于農(nóng)村土地確權,、登記、發(fā)證的有關意見,，表明這一工作正式展開,。
北京大學國家發(fā)展研究院在2011年之前就已經(jīng)在成都等地進行土地確權、登記,、頒證工作的試點和調(diào)研工作,，這一課題在該院教授周其仁帶領下進行。
據(jù)參加課題組的一位人士稱,，在實際工作中,，難度和阻力很大，挨戶訪問,、土地丈量等具體工作也頗費時間,。課題組在一些地方的調(diào)研時間長達數(shù)年。
按照2013年中央“一號文件”的說法,，未來5年內(nèi),，這一確權、登記,、頒證工作都將持續(xù)進行下去,。專家指出，由于這一確權工作耗時頗久,，也導致了此次新土改不會有大的突破,。
上述國研中心專家稱，確權工作是新土改其他舉措的根本前提,，因為只有權利通過登記,、發(fā)證這些物化的形式固定下來后,，其后的流轉(zhuǎn)和市場交易才能進行，否則就容易出現(xiàn)產(chǎn)權不完整清晰,、流轉(zhuǎn)交易市場不規(guī)范,、交易行為不透明等情況，最終損害農(nóng)民的根本利益,。
流轉(zhuǎn)審慎推進
在土地流轉(zhuǎn)方面,，中國人民大學農(nóng)發(fā)院副院長鄭風田認為，中央的政策是區(qū)別對待,，在承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方面,，鼓勵以多種方式嘗試，但宅基地和集體建設用地流轉(zhuǎn),，則不會放得太開,。
本報了解到，即使在承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方面,，目前也比較審慎,，各種看法不一。上述消息人士稱,，一方面,，十七屆三中全會報告明確規(guī)定：“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租,、互換,、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權,，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,。”近期，安徽宿州埇橋區(qū)與中信信托合作推出土地流轉(zhuǎn)信托項目,，流轉(zhuǎn)土地5400畝,，又為農(nóng)地流轉(zhuǎn)開創(chuàng)了一個新的模式。但另一方面,，中央在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中又設置了“用途管制”的規(guī)定,，即流轉(zhuǎn)后的土地不能改變用途，例如此次安徽土地信托的項目為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)示范園,，由安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司作為服務商提供服務,。
經(jīng)濟學家華生對一些學者鼓吹的流轉(zhuǎn)曾頗有微詞：“……農(nóng)地轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)是每戶農(nóng)民自己考慮的事，現(xiàn)在非農(nóng)民們火急火燎喊流轉(zhuǎn)不是黃鼠狼給雞拜年嗎,？……現(xiàn)在這樣運動式造勢是要強迫全國農(nóng)民轉(zhuǎn)地嗎,？農(nóng)民進城不能安居，農(nóng)地再失只能成流民,，這是改革還是掘墓,？”
華生的觀點代表了一部分主流官員學者，例如中農(nóng)辦主任陳錫文和國研中心副主任韓俊均表示中國的農(nóng)業(yè)將以家庭農(nóng)場為主,，不可能照搬美洲大農(nóng)場的模式,，這是由中國的人口和土地稟賦決定的。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)比較審慎的另一原因是,，中央關于流轉(zhuǎn)的兩條規(guī)定——“自愿有償依法”和“用途管制”在實際操作中往往被規(guī)避,，一些企業(yè)通過流轉(zhuǎn)取得農(nóng)地之后，往往改變了農(nóng)地用途,，進行商業(yè)開發(fā),；而一些土地的流轉(zhuǎn)過程也不合規(guī)范，往往是企業(yè)跟村集體合謀完成,，并未征求農(nóng)民的意見,。
宅基地和集體建設用地的流轉(zhuǎn)政策，目前還不是特別明朗,，今年8月份,，溫州推出農(nóng)村土地交易新政，一度有媒體傳出溫州農(nóng)村的宅基地可以在縣域內(nèi)交易,，但溫州當?shù)仉S后辟謠稱,，宅基地交易只能在本村內(nèi)進行。
鄭風田表示,，實際上這一舉措并未有改革標桿意義,，仍然在原有政策框架之內(nèi)。
上述消息人士稱,，目前農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn),，主要有兩種模式，一是“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外,，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目,，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益。”該模式典型案例是廣東南海,、北京鄭各莊,。
另一模式是通過占補平衡、增減掛鉤等方式,，將原有的宅基地復墾成土地,，多出來的用地指標，部分建房安置農(nóng)民,，部分通過出讓或允許村集體自主開發(fā)來實現(xiàn)土地收益,，這一模式在成都災后重建的部分地區(qū)得到體現(xiàn)。
對于外界期望的宅基地和集體建設用地在村集體之外進行流轉(zhuǎn)和交易,，消息人士稱,，未來可能性不會很大,，因為這涉及到數(shù)量龐大的小產(chǎn)權房轉(zhuǎn)正問題和土地用途管制問題，一旦開閘,，后果堪虞,。
征地制度恐難撼動
黨國英對征地制度改革進行展望時表示，土地管理法修訂多年,，結果收效甚微,，可見征地制度改革阻力之大。
2012年3月,，時任國家總理溫家寶在“兩會”上表示,，要在他那一屆政府任內(nèi)通過農(nóng)村集體土地征收條例，然而,，直至現(xiàn)在條例仍未出臺,。
據(jù)消息人士稱，條例難產(chǎn)的一大原因是它的上位法《土地管理法》修訂工作也“胎死腹中”了,。清華大學教授蔡繼明表示,，全國人大常委會全面否定了2012年年底提交的《土地管理法(修訂案)》，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬于國家所有”條款,，為重新修改《土地管理法》做鋪墊,。
1982年憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，而2004年的《中華人民共和國憲法修正案》中第十條內(nèi)容是：“城市的土地屬于國家所有,，國家為了公共利益的需要,，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這一條文又產(chǎn)生以下矛盾：如是非公益性用地,，那么通過補償來征收不符合憲法修正案,，如果直接進入市場交易，則不符合憲法中城鄉(xiāng)二元制的規(guī)定,。
全國人大農(nóng)委委員張曉山表示,，除法理上的原因外，地方政府對土地財政的依賴也使得征地制度不會被貿(mào)然取消,。分稅制之后,，地方日益增大的公共服務、基礎設施支出主要靠賣地收入來償付,，一旦切斷土地財政而未給予新的稅收來源,，則那些飽受地方債困擾的政府將面臨財政危機。
在用地規(guī)?？刂粕?，上述消息人士表示，未來很可能依然從緊，對于地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的用地需求,，將通過“盤活存量”的思路來解決,。
所謂盤活存量，一方面通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤將農(nóng)村大量閑置的宅基地復墾成農(nóng)地來置換出用地指標,，另一方面,，通過增加工業(yè)用地的成本，來提高土地使用的效率,。
中農(nóng)辦主任陳錫文在多個場合表示，目前非常突出的問題是工業(yè)用地價格太低,，很多地方招商引資時低價甚至零地價出讓,。陳錫文認為過低的工業(yè)用地成本一方面助長了高房價，另一方面,，使得地方,、企業(yè)沒有動力進行轉(zhuǎn)型升級、調(diào)整結構,。
