土地管理法意見稿年內(nèi)可能通過全國人大審議
本報記者從權(quán)威人士處獲知《土地管理法修改草案征求意見稿》(以下簡稱“意見稿”)的主要內(nèi)容,。部分業(yè)內(nèi)人士評價,，其在征地制度改革等核心內(nèi)容方面沒有根本性變化,。
接近國土資源部的人士告訴記者,，該意見稿年內(nèi)可能通過全國人大審議,。
“意見稿對失地農(nóng)民補償和保障規(guī)定有了很大的進步,，但仍規(guī)定城市規(guī)劃范圍的土地要征地,，這意味著土地財政的發(fā)展模式?jīng)]有改變，農(nóng)民不會從城市化進程中獲得很大的收益,?！北本煼洞髮W(xué)房地產(chǎn)研究中心副主任王宏新表示。
“新法規(guī)定與期望有一定差距,?！敝袊恋乜睖y規(guī)劃院副總工程師鄒曉云也向記者表示，此前業(yè)內(nèi)期望能將城市規(guī)劃范圍內(nèi)非公益性用地實行直接流轉(zhuǎn),?！俺鞘幸?guī)劃范圍外集體建設(shè)用地實際上市場價值不大，流轉(zhuǎn)意義和市場也不大,?！?/P>
農(nóng)地權(quán)益進退
前述接近國土資源部的人士向本報記者透露，意見稿條文十分成熟,，一旦國務(wù)院法制辦通過,，接下來有望在年內(nèi)通過全國人大審議。
另一個足以證明這份意見稿權(quán)威性的證據(jù)是,，國土資源部一位司級官員向記者透露,，近日有望出臺《集體建設(shè)用地管理辦法》。這一辦法專門針對集體建設(shè)用地使用,、流轉(zhuǎn)進行法律規(guī)定,，為《土地管理法》的下位法。
“《集體建設(shè)用地管理辦法》不與《土地管理法》獲得一致,，是不可能出臺的,?！鄙鲜鼋咏鼑临Y源部的人士說，《集體建設(shè)用地管理辦法》能在近日出臺,，說明《土地管理法》基本條文已確定,。
“目前法規(guī)司已有了總稿，但各個業(yè)務(wù)司仍在對本職責(zé)范圍內(nèi)的法條修改進行審改,?！鄙鲜鼋咏鼑临Y源部的人士說，意見稿新增條規(guī)有49條之多,。同時,，意見稿刪除了約30條原法中與現(xiàn)實不符合的內(nèi)容。
改動最大的是第七章“土地征收利用”中第69條,，意見稿將原來按照耕地產(chǎn)量進行補償費和安置費計算的辦法全盤推翻,，改為根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的動態(tài)條件，制定動態(tài)的補償標準,。
王宏新表示,，意見稿最大特點是，在第二條中直接將“國有土地有償出讓”中的“國有”二字直接刪去,，表明除了公益性用途外,，所有土地使用都應(yīng)該有償使用。包括目前的學(xué)校,、醫(yī)院等事業(yè)單位用地也應(yīng)該有償使用,。
既然是所有土地都要有償使用，那么土地出讓收益的利益分配就成為《土地管理法》修訂的核心,。能否改變過去一直沿用的征地制度,，成為本次土地管理法修改的核心看點。
“實際上,，這次完成的意見稿比上次初稿在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面規(guī)定保守了很多,。”上述接近國土資源部的人士說,，他曾經(jīng)看到于去年9月份內(nèi)部發(fā)布的“意見稿”初稿,。在這個初稿中，還大膽地提出了“集體建設(shè)用地經(jīng)過批準后可以轉(zhuǎn)讓,、出租和抵押”,。
而這次集體建設(shè)用地使用規(guī)定中，則沒有提集體建設(shè)用地可以“抵押”,。而集體建設(shè)用地抵押也是社會最為關(guān)注的,，如果不能抵押，則意味著農(nóng)民和集體、企業(yè)自行開發(fā)利用集體建設(shè)用地不能從銀行等途徑獲得資金,，單純依靠自有資金進行開發(fā),，力度十分有限。
本次意見稿還直接規(guī)定,，“商品住宅建設(shè)應(yīng)當是使用國有建設(shè)用地”,。
“這條規(guī)定十分關(guān)鍵，這意味著小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正無望,，同時也意味著城鄉(xiāng)二元的土地利用機制仍將存在?！蓖鹾晷抡f,。
征地有限改革
“意見稿中也對征地制度進行了有限改革?！编u曉云對本報記者說,，意見稿在縮小征地范圍方面沒有達到社會期望，但在提高失地農(nóng)民保障方面有了很大的進步,。
意見稿第81條新增關(guān)于征地審查的內(nèi)容,，征地審批機關(guān)必須審查征地的目的、依據(jù),；征地的用途,、規(guī)模；征地補償所適用的標準,；征地補償安置資金和社會保障資金落實情況等,。
“這在一定程度上規(guī)范了地方政府的征地行為，對保障農(nóng)民權(quán)益有好處,?！编u曉云說，意見稿中提出對失地農(nóng)民實行動態(tài)的補償標準,，同時將農(nóng)民的社會保障落實情況作為征地審批的前提,。
但在新增的第71條關(guān)于征地補償爭議裁決的規(guī)定中，隨后又對此規(guī)定進行了補充：“征地補償爭議不影響征地的實施”,。
王宏新對記者說,，在上述第71條新增內(nèi)容中規(guī)定，如集體和農(nóng)民對征地方案有異議,，應(yīng)該先由政府協(xié)調(diào),，協(xié)調(diào)不成再由政府進行裁決，對最終裁決有異議的,，可以向法院起訴,。
“征地爭議必須走政府裁決途徑，這樣到農(nóng)民向法院起訴,、勝訴都要過幾年甚至十幾年的時間,，而意見稿中同時規(guī)定征地爭議不影響征地實施,，一般情況下，農(nóng)民打贏了官司,，土地也早已不可能恢復(fù)原貌了,。”王宏新說,，意見稿對農(nóng)民自主決策權(quán)力的保護力度仍有不足,。
不過，意見稿也有很多鼓勵集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)的積極性措施,。
該稿第90條新增內(nèi)容中,，對宅基地分配和流轉(zhuǎn)提出了具體措施，提出宅基地只能分配給集體內(nèi)的成員,。在符合保障居住的基本條件下,，集體成員可以將其宅基地向符合申請條件的人轉(zhuǎn)讓、贈與或出租,。
不過,，在意見稿第95條新增意見中規(guī)定，國有和集體建設(shè)用地可以采取競爭或雙方協(xié)議的方式出讓,，同一宗地有2個以上意向使用者的,，采用招拍掛方式出讓。
“這條規(guī)定似乎是對建設(shè)用地出讓方式的放松,?！蓖鹾晷聦τ浾哒f，此前“8·31”規(guī)定國有建設(shè)用地一律采取“招,、拍,、掛”的方式出讓，然而意見稿對此進行了放松性的規(guī)定,。這意味著開發(fā)商又可以采用協(xié)議出讓的方式拿地,。
破除土地壟斷
“畢竟這還是征求意見稿，我們希望將社會的聲音反映給政府,，對此法進行再完善,。”一位不愿具名的土地專家對本報記者說,。
鄒曉云表示,，按照逐步縮小征地范圍的改革路徑，應(yīng)該將城市規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地區(qū)分公益和非公益用途,。公益用途仍可以實行征地,，非公益用途應(yīng)該逐步引入集體和農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)主體，讓農(nóng)民和集體參與到土地收益的分配當中來。
王宏新表示,，意見稿規(guī)定城市規(guī)劃范圍內(nèi)的土地仍要征地,，實際上與《土地管理法》建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場的修改原則不一致。
據(jù)搜房網(wǎng)報告,，全國城市土地出讓收入約平均占地方財政收入的60%,，事實上個別地方比例更高。但土地財政所產(chǎn)生的負面影響也越來越明顯,。一方面,，很多城市政府會將盡量多賣地作為第一選擇，這帶來了城市規(guī)模的無序擴張和土地的浪費,。很多城市陷入“占地—賣地—占地”的怪圈,。另一方面，為了獲得高收入,，政府又希望將地價確定在一個高位上，這最后影響到了土地市場的正常運行,，影響到房地產(chǎn)市場,，也影響到土地的合理公平配置。
鄒曉云表示,，對于一些城市,，土地收入已經(jīng)成為不可間斷的營養(yǎng)供應(yīng)。但這并不意味著,，當前不能推進征地制度改革,。
鄒曉云指出，改革土地財政可以從兩個方面入手：一是減少政府控制土地的數(shù)量,，降低政府對土地出讓的壟斷,，讓土地使用權(quán)自由買賣；二是政府每年在交易或者使用過程中征收土地稅,。
政府手上沒有了土地,，不能通過賣地掙錢，就會盡量使用稅收的方式去找錢,。關(guān)鍵問題是,，敢不敢限制政府的權(quán)利，同時給予城市政府以土地征稅的權(quán)利,。
鄒曉云表示,，土地收益分配制度改革不能再走稅收由中央控制多數(shù)的老路。土地雖然名義上為國有,，但終究是地方資源,，應(yīng)該為地方所用，對地方的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮重要的作用。土地收益也應(yīng)該由地方所享有,。
但地方所有決不是地方政府所有,。一個重要的問題是城市政府對土地的壟斷權(quán)問題必須解決。如不解決這個問題,，即使城市政府有足夠的財政收入,，但是多賣地畢竟能夠增加額外的收入，而且土地收入使用起來又很方便,，那又何樂而不為呢,？
另外一個問題是，如何幫助地方政府如何找到新的財政收入,，或者是準許建立新的稅收渠道,，或者是稅收上繳比例大幅度降低，從根本上解決地方政府財政收入的來源,，這也是問題的關(guān)鍵,。
“如果做到這兩個方面，再假以時日,，征地制度改革不是沒有可能,。”鄒曉云認為,，政府要自動放松對土地的控制,，從土地壟斷者向土地交易的裁判員進行轉(zhuǎn)型。土地收入分成可以以土地稅的方式向政府繳納,，政府只要在土地交易中擔(dān)任規(guī)則制定,、行為仲裁等工作就可以了。記者 賈海峰
(21世紀經(jīng)濟報道)
